杨建顺

　　近日，最高人民法院公开发布一批从全国范围撷选的行政机关负责人出庭应诉典型案例，展示了各地法院推动行政机关负责人出庭应诉工作的诸多亮点，也反映出该领域有待深入探讨的课题，为我们进行相关立论的再检视提供了重要契机和素材。

　　行政机关负责人出庭应诉是非常具有中国特色的一项制度。2014年修改的行政诉讼法，确立了行政机关负责人出庭应诉的原则。经过数年实践经验积累，最高人民法院于2020年6月发布了《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（以下简称《规定》），就行政机关负责人出庭应诉相关程序、出庭效果保障措施等作出规定。《规定》对于消除行政诉讼实践中的困惑，大力推动行政机关负责人出庭应诉工作，实质性化解行政争议，发挥了重要的规范和指导作用。

　　这批典型案例有个案，也有类案（系列案），案件类型包括行政处罚、行政赔偿、强制拆除等，涉及领域包括市场监督、住房和城乡建设、人力资源和社会保障、社会保险事业管理等，表现出广泛的覆盖性。在这些案件中，很多行政机关负责人应法院要求出庭应诉，也有行政机关负责人主动表示出庭应诉，这些都反映了各地法院推动行政机关负责人出庭应诉工作取得显著进步，同时反映出行政机关以法治思维和法治方式解决争议的意识和能力显著提升。

　　《规定》明确要求，行政机关负责人不仅要出庭，还得“出声”，即在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据，对所依据的规范性文件进行解释说明，并就实质性解决行政争议发表意见。这是行政机关负责人出庭应诉最为关键的价值取向。从这批公布的典型案例看，出庭应诉的行政机关负责人普遍做到了这一点。他们庭审前的认真准备，庭审中的充分沟通交流，庭审后的主动配合，实打实的解决措施，赢得了行政相对人的理解与尊重，案件大多以撤诉、和解结案，实现了实质性化解行政争议乃至其他相关争议的效果。

　　这批典型案例也切实彰显了行政机关负责人出庭应诉的制度优势。首先，行政机关负责人出庭应诉，有助于最大程度体现行政机关解决行政争议的诚意与善意。通过积极与行政相对人、法院就争议化解工作进行面对面的沟通、交流，有助于纾解行政相对人同行政机关的对立情绪，赢得其理解和支持，达成争议解决的共识，也有助于提升行政机关和法院之间的理解和信任，从而高效、实质化解行政争议，节约司法资源。

　　其次，行政机关负责人出庭应诉，有利于法院更好地查明案件事实，更加准确地适用法律，尤其是涉及专业性、技术性极强的领域、历史遗留问题的解决等，行政机关负责人通过其对案件情况的熟练掌握和对相关问题的专业解读，可以帮助法院更好地了解案情。

　　第三，行政机关负责人出庭应诉，有助于营商环境法治化。“法治是最好的营商环境”，行政机关负责人出庭应诉，有助于行政机关正确理解与执行相关制度，确切认识和把握执法工作中存在的不足或瑕疵，优化营商法治环境。

　　最后，行政机关负责人出庭应诉，有助于实质性化解争议。推进诉源治理和实质性化解行政争议是行政机关负责人出庭应诉制度的重要目的追求。行政机关负责人通过切实参与应诉工作，有助于更加全面、准确地掌握行政争议的根源所在，进而提出切实可行的解决方案，推动行政争议的实质性化解。

　　习近平总书记指出：“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国，必须抓住领导干部这个‘关键少数’。”行政机关负责人是推进全面依法治国、依法行政的“关键少数”，全力推进行政机关负责人出庭应诉制度，将对诉源治理和实质性化解行政争议发挥关键作用。当然，行政机关负责人要做到出庭又“出声”，且敢于“发声”、善于“发声”，就需要庭审前做足功课，庭审中积极回应，庭外主动配合，支撑这一切的是行政机关负责人以法治思维和法治方式解决问题的素养和能力。而如何通过体制机制确保行政机关负责人做到这一点，既是扎实推进行政机关负责人出庭应诉制度健康发展的重大课题，也是推动实现“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”宏伟目标的重要基石。

　　（作者系中国人民大学法学院教授，比较行政法研究所所长）