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对我国地理标志保护制度建设的政策建议
法治日报 2021-11-17

  □ 易继明 (北京大学国际知识产权研究中心主任、法学院教授)

  近日,中共中央、国务院印发《知识产权强国建设纲要(2021-2035年)》,面向知识产权事业未来十五年发展作出重大顶层设计。建议尽快明确我国地理标志保护的立法方向和模式选择,推进地理标志专门立法取得实质性进展,进一步完善和理顺地理标志管理机制,全面实施地理标志保护工程,推动我国地理标志工作实现新发展。

  一、加强地理标志保护的必要性

  我国地理标志资源丰富,潜在商业价值和文化价值十分突出。加强地理标志保护,对于推动区域特色经济发展、助力乡村振兴、促进外贸外交、弘扬传统文化等意义重大。党的十八大以来,我国地理标志保护取得了长足进展。国家知识产权局2021年第三季度发布的半年统计数据显示,截至2021年6月底,已累计批准地理标志保护产品2478个,地理标志作为集体商标、证明商标注册6339件,核准使用地理标志专用标志市场主体12789家。

  2017年3月15日,全国人大审议通过的民法总则明确将“地理标志”专门列为一类知识产权客体,2020年5月28日,全国人大审议通过的民法典承继了这一规范模式,确立了地理标志在知识产权体系中的重要地位。按照中办、国办2019年11月印发的《关于强化知识产权保护的意见》,到2025年要“完善地理标志保护相关立法”,我国知识产权保护体系更加完善,保护水平和保护能力得到有效提升,并达到较高水平。

  同时,地理标志保护也是贸易谈判的重要内容,自1985年加入《巴黎公约》起,我国就承担起保护成员国原产地名称和地理标志的条约义务。

  二、当前地理标志保护制度存在的主要问题

  2018年3月,中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》,明确要求“将国家知识产权局的职责、国家工商行政管理总局的商标管理职责、国家质量监督检验检疫总局的原产地地理标志管理职责整合,重新组建国家知识产权局”“负责商标、专利、原产地地理标志的注册登记和行政裁决”。地理标志领域改革进一步深化,为加强地理标志保护立法提供了有效的制度基础。但毋庸讳言,地理标志工作领域矛盾和问题也十分突出:一方面,地理标志领域法治化水平不高,缺乏一部专门立法,目前仍然主要依赖部门规章和商标法的相关规定保护地理标志,同时也缺乏地理标志与各相关知识产权制度的衔接性法律安排,保护体系还不健全。另一方面,国内地理标志统一认定制度尚未有效确立,虽然国家知识产权局统一管理地理标志的职责已经明确,但事实上存在的两种体制、三种渠道仍然分立,尤其是农业农村部门仍然延续过去认定农产品地理标志的做法,继续认定农产品地理标志。这种状况严重削弱了我国地理标志制度的统一性、权威性和严肃性。同时,欧美国家多年来在地理标志领域主导着国际秩序。在欧美两方角力的影响下,我国在立法上迟迟不能作出方向性的选择,会严重影响我国在地理标志保护领域的国际话语权,不利于在我国与欧洲签署的地理标志保护合作协定的前提下在国际上更有效发挥作用。

  三、政策建议

  一是制定《中华人民共和国地理标志法》。国际上已经形成了以意大利、法国等欧洲国家为代表的专门立法保护模式即欧盟模式和以美国等国家为代表的商标法保护模式即美国模式。这两大模式的背后,反映出的是传统种植业发达的欧洲国家与新型工业化国家发展模式的分歧,也反映出地理标志产品传统生产模式与工业化生产模式之争。和美国不同,我国尽管已经实现了工业化,但仍然保留了传统农业社会的优良文化传统,中国人对乡土乡情、原汁原味、乡愁记忆的认同度之高与移民国家完全不可同日而语。这是我国文化建设的基本国情,也是地理标志制度建设的文化经济基础和根本。地理标志与商标均属于商业标记,是市场交易过程中传递符号的机制,可以降低消费者搜寻成本,减少市场交易的信息不对称问题。但从法理角度而言,商标制度难以有效契合和满足我国对地理标志保护的现实需求。特别是,商标法的核心是保护私权,商标权人的产品质量完全由其自主决定、自负责任,商标可以自由转让,品牌价值主要依赖企业的市场营销。而地理标志保护的核心则是基于自然和人文环境的产品的特色质量,这是消费者认可、老百姓多年集体传承的人民的公共资源,核心价值是历史传承,不容市场主体擅自改变,也不能自由转让。因此,商标法保护难以有效传承和保护地理标志产品的核心价值。另外,我国农业的高质量发展也需要通过地理标志的使用管理固化并鼓励具有特色质量、高附加值的农业生产和产品开发方式,而不能鼓励企业搭便车、上规模。因此,我国宜采取专门保护的立法模式,以兼顾地理标志的私权属性和公共资源的特征,一方面加强地理标志的保护,另一方面严格地理标志产品的管理,在明确这一方向的基础上抓紧制定《中华人民共和国地理标志法》。

  二是实现地理标志管理的实质性统一。2018年国务院机构改革之前,我国地理标志行政管理形成了工商、质检和农业三部门为主的“三足鼎立”的格局。同时,各部门依据不同层级的法律、法规或者部门规章对地理标志加以保护。原国家工商行政管理总局依据商标法、商标法实施条例和《集体商标、证明商标注册和管理办法》等,对地理标志作为集体商标或者证明商标的申请注册进行受理与保护;原国家质检总局依据产品质量法、标准化法和《地理标志产品保护规定》对地理标志产品予以保护;原农业部依据农业法和《农产品地理标志管理办法》等对农产品地理标志予以保护。这种多头管理格局和法规林立的状况,造成了地理标志术语、称谓不一,权利冲突,规范矛盾。实践中,地理标志的权利出现较为复杂的状态,引发不同类型权利人之间的权利冲突。2018年3月,《深化党和国家机构改革方案》明确重新组建的国家知识产权局,负责地理标志注册登记和行政裁决,拟定地理标志统一认定制度并组织实施,为结束工商、质检、农业等多头管理,构建地理标志保护的统一规范体系提供了坚实的基础。但是,农业法和《农产品地理标志管理办法》尚未进行修订和废止,农业农村部仍遵循机构改革前的做法开展农产品地理标志注册登记,需要进一步理顺关系。建议将农产品地理标志管理一并纳入国家知识产权局署理,解决机构改革的遗留问题,实现统一受理渠道、统一审查标准、统一发布公告、统一专用标志、统一保护监督。同时,有效发挥农业农村部相关单位在初级农产品领域的技术优势,考虑建立分类审查、统一认定机制。

  三是抓紧实施地理标志保护工程。加大财政专项投入,实施地理标志保护工程,推进地理标志治理体系和治理能力现代化。一方面,夯实地理标志保护基础,推进建立地理标志统一认定和立体化保护机制,开展全国范围地理标志保护资源普查,对全国地理标志保护产品、作为集证商标注册的地理标志和农产品地理标志进行整合,建立地理标志保护资源目录,择优择特加大财政专项支持,重点聚焦产品特色质量保持、品牌文化挖掘、品牌建设、营销网络、国际合作等进行扶持。另一方面,提升地理标志保护综合效益,实施地理标志保护提升行动。深化地理标志专用标志使用核准改革试点,强化地理标志专用标志使用监管,提高市场主体使用地理标志专用标志覆盖率。构建新型地理标志保护标准体系,推进地理标志保护基础通用国家标准的制定。积极推进国家级和省级地理标志产品保护示范区。完善地理标志保护监管年度报告制度。探索建立地理标志联动保护机制,推动形成生产地、流通地、销售地联动查处地理标志侵权违法行为的工作格局。

(责任编辑:金燕)
 
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