法治禁止不当联结

　　□ 胡建淼

　　在某地的拆迁工作中，县政府为了按时完成拆迁任务，启动建设项目，下发文件规定具有株连性质的“四包两停”政策，从而导致该县多名公职人员因为是被拆迁户的亲属而受到牵连，其中十几人被开除或调离原工作岗位。有的公务员为了避免受到拆迁户亲属的牵连，不得不忍痛和配偶离婚。

　　所谓“四包两停”政策，是指公务员要对其作为被拆迁户的亲属：（1）包在规定期限内完成拆迁补偿评估工作、签订好补偿协议、腾房并交付各种证件；（2）包协助做好妥善安置工作；（3）包其不无理取闹、寻衅滋事；（4）包其不参与集体上访和联名告状。如果这四项工作不能包揽完成，那么政府要对完成不了“四包”的责任者，实行“两停”处理——暂停原单位工作、停发工资，即“停职停薪”。曾有一时，这种做法在一些地方还作为先进经验被宣传和推广。

　　今天，虽然这种做法已被叫停，文件也被废止和收回，但类似的做法依然存在。我们如何吸取教训，防止类似制度和做法死灰复燃，就需要对这种做法做一次“全身”的“法治体检”。

　　不可否认，这类做法在一定程度上，对于按时完成拆迁任务，特别是应对拆迁中的“钉子户”，是有帮助的，但它的“合法性”我们不予认可。

　　公务员是干部队伍的重要组成部分，是社会主义事业的中坚力量，是人民公仆。国家对公务员的素质有高于一般公民的特别要求。公务员的亲属在拆迁中拒不配合工作，让公务员出面，帮助有关单位沟通，做好其亲属的思想工作，这样要求也是可以的，公务员也应当配合。但如果公务员完成不了“四包”任务，就要暂停其原单位工作、停发工资，这就违反了公务员法的有关规定。公务员的权利、义务和纪律以及纪律处分都已由《中华人民共和国公务员法》作出明文规定。将“四包”作为公务员强制性法定义务，并对未落实者作出职务上和经济上的不利处分，缺乏公务员法的明文依据，并违反公务员法职务法定原则。

　　对于完成不了“四包”的公务员，暂停原单位工作、停发工资，本质上是为无过错的公务员与有过错的被拆迁户之间设定了连带责任，前者必须为后者承担责任，这是一种不当联结，违反了禁止不当联结的法治原则。

　　禁止不当联结原则，是发端于司法审查实践的一项技术标准，要求国家公权力行为必须与立法目的保持合理正当的关联。它基于实质关联性之要求，阻却公权力主体作出公权力行为时，将不相关的主体和不相关的行为因素进行无端关联，从而导致让无故的主体承受他人行为的不利后果，或者让一个主体过度承受一个行为的多种不利后果。该原则在理论上渊源于比例原则、合理性原则、禁止恣意原则、依法行政原则，有着悠久的思想渊源。

　　禁止不当联结原则是禁止株连、责任自负原则演化的最高成果。在人类的法治文明进化中，从株连到罪责自负，从连带责任到个人责任，乃是人类法治文明的成果。在奴隶社会和封建专制时代，统治阶级为了维持自身的统治，不惜对劳动人民实施残暴的镇压措施，体现株连原则的连坐制度最为典型。我国连坐起源甚早，夏、西周、春秋、战国时期都有连坐制度。商鞅变法时，立相坐之法，十家为伍，有问题要互相纠举揭发，否则连坐。如不告奸，腰斩；匿奸与降敌同罪。我国《唐律》明文规定：“诸谋反及大逆者，皆斩，父子年十六以上皆绞。”《唐律》关于株连的规定，一直为宋、元、明、清所沿用。除族诛外，还有缘坐、连坐、没籍等团体责任方式。资产阶级民主革命之后，株连原则被摈弃，代之而起的是罪责自负原则，“任何人不因他人的不法行为受处罚”。社会主义法治更不允许株连制度死灰复燃，禁止任何形式的不当联结。

　　如果在工作中不能坚持禁止不当联结原则，就难以有效保护公民、公务员的合法权益，人为扩大打击面和处理面，远离国家治理的现代化和法治化。我们不能让“四包两停”或类似的做法重现。