中国农村的法治需求与供给——以法律援助为视角 
       
      曹建民（甘肃省委党校法学教研部 副教授 甘肃兰州 730070）■文

    一、问题的提出

    农民的土地被征收征用，失地得不到补偿，生活难以为继；经常遭遇乱摊派，乱收费，乱罚款；农村残疾人的合法权益得不到保护，残疾人保障法规定的税负减免得不到实现；遭到村霸、流氓助案件近17万件，而全国需要提供法律援助的案件大约70万件，供求比例为1∶4，供需矛盾突出。而且受援助的17万件案件主要集中在中国的城市，农村并没有法律援助中心，就是笔者所在甘肃的一个县城也已11年没有人考取律师。问题是即便县城有律师和法律援助中心，也没人愿意帮助这些贫困的农民，因为这些农民的案件往往是状告乡政府、公安局、税务局的行政诉讼案件，有的律师不愿得罪这些政府官员。据2005年9月7日《人民日报》《基层司法所每年调解纠纷600万起》的文章，目前，全国乡镇（街道）司法所已达4万多个，工作人员9万多人，平均每年参与调解和指导村民委员会，乡镇街道人民调解组织调解的民间纠纷达600多万起。安置帮教刑释解放人员30万人左右，出动20多万人次参加综治专项行动。但是，由于经费、人才等方面的问题，农村司法所开展法律援助的能力、资源、水平有限，许多实际问题还得不到解决，司法调解员的调解远远满足不了广大农民的法律需求，农村的法治供给不足，导致我国法治建设在很大的农村区域没有效率，不发生作用，造成了不断上访等社会不稳定现象，这就是中国农村法治建设提出的一个现实问题，也是一个非常重要的问题。

    二、对问题的思考

    或许有人认为，中国农民的问题主要是生存问题，吃饭问题，经济指标第一，法的问题靠后，这是不符合科学发展观和构建和谐社会的错误认识。有的农民无理取闹，多年不交税费、水费电费，表面是个经济问题，实质是农村民主法制建设的问题。农村没有法律供给的问题，是涉及生存权、人权的问题。法与生存问题分不开，上述侵犯农民权益的问题已经严重影响到了生存问题，而且迫切的摆在了我们面前。我们应该认识到，农村法治建设不仅不与经济建设相矛盾，而且会极大地调动农民的积极性，解决农村的生存问题和经济发展问题。

    农村实际生活中出现的大量法治需求，需要我们严肃认真地对待。法治的供给问题不解决，执行难问题不解决，违法必究实现不了，农民的法治需求就会逐步萎缩，对法律失去信心，最终使他们走向非法治的途径解决问题而损害法治建设的成果。笔者所在的甘肃某县就发生了这样一个案件：一位农民夜间驾驶摩托车发生交通事故死亡，肇事司机逃逸，死者的父母因交警大队破不了案,直接找到县委书记讨要赡养费,县委书记认为有合法的途径解决问题，自己不出面。但是，死者的父母带着儿媳、两个孙子在县委办公楼的楼道里睡了三个月后，县委书记实在躲不过了，最终在他的协调下这家农民获得了赡养费。这个案例说明，不是农民不需求法律，而是法律途径在农村没有作用，法治的机制在某个环节中断了。农民已经不相信法律能解决问题，他们只相信党，认为党是给人民办事的，相信党的书记说了算，能解决问题。

    据有关媒体报道，山东临沂市的农村出现了“赤脚律师”，他们没有受过法律教育，没有律师资格，他们从自身遇到的法律问题出发，靠自学的法律知识，自力更生，艰苦奋斗，维护自身的权利，进而帮助村民维护他们的合法权益，点燃了农村民主法律的星星之火。这个现象使我们对农村法治供给问题可能作深入的分析。

    中国农村的法治需求与供给问题，从大处看是我国民主法制建设落后的问题，是政府不注重城乡法制建设的平衡发展问题，法律建设没有针对农村社会的实际需求。但是，具体分析就会发现其中还包含了一系列问题。我国的法律援助制度是否需要完善和延伸？为什么有的律师和村民蠃了官司，却在自己的家乡呆不下去而背井离乡呢？还有我国的法制教育问题，有近千所高校的法学院和法律系，加上自学考试、电大、党校的培养，学法律的学生超过任何专业的学生，他们为什么不愿去农村工作？如果一个村需要1～2名“赤脚律师”，全国就需要几百万人。我们的法学院为什么热衷于办法律硕士班，而不去培养农村的“赤脚律师”呢？我国司法考试的门槛是不是太高？我国律师需求的多样性，是否需要设置多层次的律师制度？这些问题使我们想到了城乡差别太大，农村穷，法学院不是义务教育单位，培养农村的“赤脚律师”不挣钱。乡村干部的法治观念薄弱，法治环境差。毕业的学生不愿去农村工作，政府鼓励到基层工作的政策措施不得力，学生的就业观念没转变等原因。但是司法体制、教育制度、就业制度、户籍制度的深层问题，是我们认识科学发展观和构建和谐社会的重要性、紧迫性的问题，贯彻落实统筹城乡发展的问题。

    三、问题的解决思路

    在我国农村，法律援助才刚起步，我们对法律援助的认识仅仅是对穷人的恩赐，而不是每个公民应享有的权利，要改变这种认识。保证所有公民不论贫富都能享有平等的法律服务是公民的权利，是国家尊重和保障人权的具体体现。加强法律援助，是解决中国农村的法治需求与供给问题的好办法，成本低，见效快，是中国政府在农村普法和开展民主法制建设的重要举措和切入点。 
    1、全面贯彻落实《法律援助条例》。国务院颁布的《法律援助条例》规定法律援助是政府的职责，而不是律师的慈善行为。各级政府应当从科学发展观的高度落实，加强对法律援助的认识，从立法、管理、组织建设和提供经费保障等方面加大对农村法律援助的支持力度，明确受援农民经济困难的标准、法律援助办案补贴标准、法律援助事项范围等规定，将法律援助的办案费用列入政府财政预算，充分发挥乡司法所的作用，而不是装点门面，使法律援助真正成为维护农民权利的重要途径。

    2、各个法学培训机构在培养高层次人才的同时，应面向农村和基层，给农村定向培养法律援助人才，努力提高法律援助管理和服务的质量。制定安排和使用法律专业的学生赴农村开展法律援助的实习和假期实践活动，使他们在法律咨询服务和诉讼服务中，了解农村，锻炼能力。

    3、我国法律援助资源本来就不丰富，地区之间发展不平衡，农村和贫困地区更是奇缺，越是这些地区，法律援助的需求越大。由于资金问题，许多地区法律援助工作基本停止。通过法律援助中心给律师提供稳定的案源，落实律师每年免费为农民提供一定法律服务的义务，在一定程度上缓解法律援助资源的短缺。

    4、改革律师制度和司法考试制度，“赤脚律师”不是律师，但是，国家应该允许这些准律师和法律工作者提供不同层次的收费低廉的一般性法律服务，这是符合目前农村实际，可以及时、有效化解矛盾的必要措施，其服务的要求和范围由地方法规加以规定，建立起基层法律援助的基本工作规范。

    5、法律援助是政府责任，但是，不一定全由政府包办，要提高社会化程度，采取政府财政拨款为主，设立援助基金，社会捐助，受益人分担部分费用等多种渠道筹措法律援助资金，使律师在没有补贴的同时，自己不要贴钱办案。

    6、大力开展农村普法教育，免费提供农民学习法律的文本，增强农民自我保护意识、维权意识，加强农村民主法制建设，完善村民自治制度，民主选举、民主决策，民主管理，保证农民当家作主，建立农村社会保障制度，改善农村的法治环境。

    7、加强司法行政基层建设，建立法律援助工作与公、检、法部门之间工作衔接协作的机制，使法律援助工作落到实处，使法律供给满足农民的法律需求