“官民比”的争论说明了什么

中国的“官民比”到底是多少?这始终是一个说不清又相当敏感的问题。前些时间,又有一场争论就此展开,最后结果却可能还是不了了之。

多少民养一官  众说不一

最早是全国政协委员、国务院参事任玉岭在全国政协十届三次会议上对中国吃皇粮的人数迅速增多表示了担心。他说，据权威人士估计，中国仅县和县以下由农民养活的党政干部就高达1300多万人；当今吃“财政饭”的总人数已高达4572万人;另外还有500万人仰赖于政府赐予的权力实行自收自支。“官民比已达到1:26,比西汉时高出了306倍,比清末高出了35倍。即使是同改革开放初和十年前相比，吃皇粮者所占总人口的比重攀升之快，也是史无前例的，令人堪忧!”针对这一说法,中国人事科学研究院院长王通讯提出了新的数字。他认为按照《公务员法》的规定,公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。根据管理部门提供的权威数据,2003年中国公务员人数是650多万人,全国总人口近13亿,依此计算,则“官民比”为1:198。而教师、医护人员、研究人员等财政供养人员是不能算“官”的。

话音未落，中共中央党校研究室副主任周天勇却提出,中国实际由国家财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过7000万人，官民比例高达1:18。其理由是:国家、党政和社会团体机关中有近400万准公务员,名义上是事业或工人编制，实际仍由财政供养；有些从政府机构中剥离出来的事业单位如行业协会实际上还行使着行政管理职能，在事业单位中还有大量非业务人员如党政官员；再加上那些需要由自己收费补充和全额收费供养的政府机构和执法人员、国有企业和国有商业银行中大量公务员性质的官员、县乡村中由收费和罚款等供养的非编制管理人员、需要财政供养的离退休干部，都应算在内。

而上述几种计算方法，分母选择的都是全国人口总数，实际上最合理的官民之比应该是被纳税人供养的官员与纳税人口之比。据国家统计局资料，2003年中国就业人员合计约7.4亿人，其中包括“官”们，如此计算,结果又不同了。

经济何堪重负  需寻出路

尽管数字如此扑朔迷离,但绝大多数人都不会怀疑中国现在靠国家财政供养的“官”是太多了。我们不需要过多从理论和数据上去分析，光从一些现象就感觉得到，机构臃肿、人浮于事的情况有多严重。比方说，政权层次太多，从中央到靠财政供养的乡和城镇居委会，可谓层层叠叠，造成运作程序增加、行政效率下降。每个层次又都五脏俱全，即便到了乡里，为应付上级各种检查验收，除外交部等少数部门无对口单位外，其余都是应有尽有，加在一起，人根本就减不下来。

在吃财政饭的人中，有官级的又占相当数量，往往形成了机关里“多数人指挥少数人干活”的现象。有的地方一个科五个人,除去一正三副四个头，只剩下了一个兵。某省国土资源系统严重超编，有的乡镇所就有50多人,大家只好轮流上班。宁夏一个仅有三座墓碑的烈士陵园，竟有二十名在册人员，真正来上班的则是一位离休后返聘的管理所长。奇怪的是，越是落后的地区，官员比例却越高。在山西连基本工资都发不出的几个县中，居然平均十来个农民就养着一个官。那些穷地方的人看到官员活得既轻松又威风还有钱拿，一心想弄顶官帽戴戴，官就更难精简了。

于是国民经济的很大一块必须拿去支付行政公务的开支。据统计，2003年由国家财政、预算外资金、企业和村民交费和列支成本支出的行政事业供养费用高达14000多亿元人民币，加上公安和武警的1500亿元，这样就消耗了当年GDP的13%还多。很多地方的财政成了“吃饭财政”，有60%的县级财政收不抵支，其预算的八成甚至更多用于养人。随着农业税被取消，供养机构和人员并没相应减少，县乡财政就更困难。而许多财政预算不能满足其需要的单位都挖空心思立项收费，使乱收费和乱罚款成了公害。

与民相比，官的胃口也大得惊人。据报道，仅机关的车费、招待费和出国培训考察费，一年就分别耗去3000亿、2000亿和2000多亿元，主要消费者当然是各级干部。近来倡导建设节约型社会，报上又披露，中国政府机构年电力消耗总量占全国总消耗量的5%，能源费用超过800亿元；某些地区公务人员一天的耗电量够普通百姓用19天。听起来有些玄，细想有时在政府事务中技入的费用的确是不计成本的。

如何破解难题  尚待时日

应当承认,现在待解决的各种矛盾和问题确实较多，需要大量人手去处理；一些突发的群体性事件又需要足够力量去紧急处置，以保社会平安。因此，机构设置复杂，人员编制多在某种情况下也好理解。但问题都是两方面的，机构臃肿会造成办事推诿、效率低下，人员膨胀又使得人浮于事，一些志在速富的官员会挖空心思欺上压下拼命敛财，而那些需要自己从土里刨食吃的准官员更是不会放过任何找钱的机会，这些恰恰都易加重民众负担、影响官民关系、激化社会矛盾。

再说,几次声势浩大的机构改革的结果也值得深思，精简了又膨胀的原因，还是由于目前对政府机构设立和人员编制没有法律约束，各种统计资料没有公开也使人民无从监督。

目前国家正大力倡导建设和谐社会，2006年又要正式实施公务员法，吃“皇粮”的人到底多少算合适，国家财政收入至少应有多大比例用于公共福利，是到了必须认真考虑且用法律予以规范的时候了。古今中外的“官民比”当然不可能有一固定数字，然而量民力而行则是具普世意义的。如果“官”的多少到了能由民来决定时，那个数字也许就是适当的，而类似争论也真正可以偃旗息鼓了。

(摘自《台港澳报刊参阅》2005年12月27日第50期)