欧洲司法制度最新发展与评价
稿件来源:人民法院报
发布时间:2019-09-11 15:03:43

蒋惠岭   

2018年10月,欧洲理事会下设的欧洲司法效率委员会(CEPEJ)发布了《欧洲司法制度:效率和司法质量(2018年)》评估报告,描述了欧洲各国司法制度的基本数据、演变过程、基本评价、共同趋势等。自2004年以来,CEPEJ每隔两年便对欧洲理事会成员国的司法系统做一次评估,发布评估报告,其目的是全面介绍欧洲司法制度的最新发展情况,增进欧洲各国司法系统以及世界其他国家司法制度之间的相互了解,增进司法专业人员的相互信任和理解,而不是对欧洲国家司法制度进行排名。

评估报告覆盖主题广泛,数据丰富,立场中立,是研究欧洲司法制度的基本参考资料。本文就欧洲司法制度在本轮评估中的主要结论和发展趋势作简要介绍。

一、司法预算情况

在欧洲的大多数国家和地区,公共开支预算的变化直接影响到了司法系统的预算。总的来说,欧洲各国的司法预算一直保持着渐进、适度和持续的平稳增长趋势。但是,不同国家的情况迥然不同。有些国家尽管压缩了公共开支,但仍然增加了司法系统的预算,而有的国家和地区对司法系统预算的削减额度高于公共开支的削减额度。一些国家在2008年经济和金融危机时期减少了司法预算,而现在开始增加,其中有些国家已经逐步回升到经济危机前的水平。

2016年,欧洲人均司法预算为64欧元,即每一个欧洲居民可以享受的司法经费为64欧元。但各国情况不尽相同,有5个国家的人均司法预算低于10欧元,7个国家人均司法预算高于100欧元。虽然各国的GDP水平决定了人均司法预算的高低,但最富裕的国家未必就是司法预算最多的国家。

总体来说,法院的预算在整个司法预算中平均占比为66%,其中工作人员(包括法官和非法官)的薪酬是法院预算中的主要部分。东欧国家将司法预算的30%分配给了公诉部门(高于西欧国家),而北欧国家在法律援助方面投入了更多的经费,约占司法预算的30%以上。

近年来,司法服务外包成为新的趋势,其目的不仅能够优化法院管理预算资源的配置,而且可以提高某些领域的专业化程度。

按照《欧洲人权公约》的要求,目前所有欧洲国家在刑事和非刑事领域实行了法律援助制度。作为一般规则,法律援助既包括律师代理诉讼,也包括律师提供法律咨询。目前,在法律援助预算方面出现了两种趋势:以前在法律援助方面预算较多的国家趋向于减少此类预算,而以前在法律援助方面预算较少的国家则趋向于增加此类预算。

法院收取诉讼费用是欧洲司法制度的一大特点。也就是说,为法院系统提供经费保障的不仅包括纳税人,而且包括法院使用者或司法消费者。目前,只有法国、卢森堡和西班牙的法院免交诉讼费。各国的诉讼收费总额占法院预算的1%到50%不等,有些国家甚至超过了预算的一半。对于大多数国家来说,特别是由法院负责登记、注册的国家(如公司成立、商业交易、房地产过户等),这笔收入可以支付法院的大部分运营成本。而在奥地利,这部分收入远远高于法院系统的全部运营成本。

二、司法人员及律师

总的来说,欧洲各国的法官招募和遴选制度完全取决于本国的宪法和法律规定。关于法官遴选机构的独立性、遴选程序、司法委员会(或类似机构)的作用及成员等内容,都与各个国家的国内法律制度密切相关。2016年以来,一些国家在这一领域启动了改革。

欧洲各国的司法培训工作近年来有了很大发展。各国鼓励法官和检察官通过培训提升其司法技能和知识,并要求参加跨学科的学习。虽然在职培训并非强制性的,但对于一些专门性的司法职位(如少年司法、法院院长等),一些国家要求必须参加相应的培训才能获得资质。

欧洲各国在法官遴选过程中越来越重视法官以往的经验,本来这一参数是英美法系国家法官遴选的一个本质特征,但现在几乎所有国家都重视这一点,并有日益重视之趋势。

在欧洲,专业法官的人数总体上保持稳定,尽管许多国家采取了合并法院的措施。有的国家设立了新的上诉法院,有的国家建立了专门法院(如行政法院),所以这些国家的职业法官人数大量增加。

评估报告还显示,东欧国家和西欧国家之间在陪审员(参审员或平民法官)方面存在较大差别。东欧国家法官的人均比例高于西欧国家,而使用陪审员和其他非专业法官仍然是普通法国家和北欧国家的基本特征。整个欧洲的法官专业化程度正在提升,使用非专业法官的国家越来越少。在东欧国家,人们对非专业法官仍然存在某种程度的不信任,法律也规定大多数甚至所有的争议都由专业法官处理,个别国家甚至完全放弃了这一制度。

欧洲一些国家可以指定符合条件的退休法官担任替补法官(如丹麦、比利时、黑山、挪威、以色列),以缓解因法官职位空缺或案件积压对法院效率造成的影响。有些国家的司法委员会有权决定把某些法官从一个法院临时调转到另一个法院“支援办案”(如西班牙和波黑)。

司法机关职业化程度的高低对法官的工资高低也有较大影响。职业化程度高的国家,法官工资一般比较高,而更多依仗非职业法官的国家,法官的工资一般比较低。

职业法官的“女性化”已成为欧洲司法制度的一个趋势,尽管这在普通法国家尚不明显。虽然女法官数量较多,但担任法院领导职务的女法官很少,“玻璃天花板”仍然制约女法官的晋升。一些国家已经意识到“女法官多,女院长少”的问题,并开始建立激励机制,要求在能力平等的情况下任命女性担任法院领导。一些国家还开办了专门提升女法官领导能力的培训班,以尽早培养女法官对领导职务的兴趣和能力。

在多数国家,法官可以一直工作到退休,没有任期限制。法官退休年龄的提高与当前较高的预期寿命和已经缓解的预算压力保持一致。不同审级、不同岗位的法官,其退休年龄也会有所不同。但无论如何,最重要的是,退休年龄的确定和变化都不能成为任意罢免法官的借口。

一些国家对法官在一个地区、一个岗位的任职年限作了限制,以避免法官仅仅适应某一岗位而无法全面提高和展现其能力。但这种工作调动必须有相应的保障措施,以防止法院利用这一机制来解雇不喜欢的法官,侵犯法官独立审判的权利。但是,“因组织原因”未经法官同意而调任其他岗位的制度,已经在许多欧洲国家得到认可,并成为一种发展趋势。

近几年来,欧洲各国检察官的人数略有增加,尽管案件数量与2014年基本持平。检察官队伍的“女性化”问题也比较严重,“玻璃天花板”现象同样存在。近年来,法官和检察官的薪酬都趋于接近,无论在职业生涯之初,还是在职业生涯结束之时,两者的薪酬所差无几。

欧洲的律师人数仍在增加之中,但各国情况不尽相同。中欧和东欧国家律师人数的增加反映了其法治事业的进步,而法律援助的广泛发展也是律师人数增加的原因之一。南欧国家的律师增加较多,因为那里的社会治理更趋向于司法化。律师在一审案件中的垄断性并不明显,但这种垄断性在最高审级的法院逐渐增多。

三、法院组织

总体来说,欧洲的趋势是:法院的数量因合并而有所减少,但个别法院的规模也因合并而有所扩大。这样可以将法官和公务员集中在一起办公,各项工作也变得更加专业化。除此之外,这一改革措施还可以通过集中办公来降低开支,减少运营成本(特别是在办公建筑设施方面),这样也促使司法消费者(法院使用者)、法庭工作人员和律师努力适应这种司法组织的新结构,最终受益于统一的“正义场所”。同时,这项改革是与互联网、无纸化办公、信息技术的发展相伴而生的。四分之三的欧洲国家实施了法院设置布局改革。与此同时,这些国家也大力推动替代性纠纷解决机制的使用,让人们减少使用诉诸法庭的方式解决纠纷。

通过利用信息技术,各国法院可以让当事人和公众对法院工作有更多的了解、更方便地获得法院的信息、疏通与法院之间的双向交流渠道、及时就相关问题进行沟通。通过对司法消费者的满意度调查进行定量分析和定性分析,提高公众对司法制度的认可度,帮助法院领导人和法院管理者改进司法服务质量,所以信息技术的应用对于改进法院工作至关重要。

实际上,这些改革措施均致力于改善程序正义的质量:人与人之间的沟通,司法程序中对人的尊重,让当事人享有尊严……这些措施都有助于法官作出公正的裁判,从而建立公众对司法的信心。司法系统是由个体组成的,所以应当加强对司法制度内部所有人员的培训,在他们的服务能力和服务质量上增加投入,都可以提高司法工作的整体质量。

四、司法工作效率评估

《欧洲人权公约》对于法院的案件管理、审理期限等作了原则规定,各国法院在民事、刑事、行政等方面做了很多努力。这轮评估的情况如下。

1.民事案件

第一,一审案件。欧洲各国2010年至2016年受理一审民事案件数量基本平稳,但结案数量有所下降。此类案件的平均办理时间略有改善,从2010年的267天降至2016年的235天。

第二,二审案件。二审案件收案数有所下降,而结案数量有所提高,整体效率有所提高。

第三,最高审级。虽然略有波动,但2010年至2016年最高审级的收案和结案数量都有下降,总体上工作效率有所改善。

2.行政案件

第一,一审案件。欧洲各国受理的行政案件总数有所下降,审理期限有所缩短。2016年行政案件平均处理时间为357天,明显高于民商事诉讼案件的235天。

第二,二审案件。2016年欧洲各国法院二审行政案件结案率为95%,个别国家结案率偏低,情况有所恶化。2016年二审案件的平均处理时间为315天,略低于一审案件的平均处理时间。

第三,最高审级。最高审级的结案率波动比较严重,2010年至2012年之间略有下降,2014年和2016的略有增加。平均处理时间在2010年至2014年间呈稳步下降趋势,但在2016年出现了大幅增长。

第四,难民申请案件在奥地利、法国、德国、意大利等9个国家明显增加。

3.刑事案件

第一,检察官收案。2016年,欧洲各国检察官收案量为每百名居民中3.14件。其中约42%由检察官终结起诉,28%由检察官向法院提起公诉,27%的案件以检察官给予处罚、采取措施、诉辩交易等方式结案。

第二,一审案件。法院收到一审刑事案件的比率为每百名居民2.3起。2010年至2016年,刑事案件结案率保持平稳,到2016年平均结案期限为138天。

第三,二审案件。二审案件的结案率长期以来略有上升,结案期限也略有增长。

第三,最高审级。欧洲各国最高审级的结案率有所下降,平均处理的时间也有所延长。

4.特殊案件

第一,离婚诉讼案件。自上次评估以来,此类案件的结案率有所提高,有15个国家达到了95%至99%。

第二,用工辞退案件。此类案件的结案率长期以来保持提高的趋势。

第三,破产清算案件。此类案件的结案率有所改善,但整体效率依然低于平均水平。目前,欧洲各国都经历着破产案件增加的巨大压力。

第四,难民申请案件。西欧9个国家受理了大量难民申请案件和外国人居留权案件,工作压力巨大,有的国家为此成立了专门的难民裁判所或法庭。

第五,故意杀人案件。欧洲的故意杀人案件长期以来呈减少趋势,平均处理时间也呈缩短趋势。

第六,抢劫案件。自2010年以来,抢劫案件的结案率持续上升,但平均处理时间有所延长,而且比刑事案件平均处理时间略长一些。

(作者系国家法官学院副院长)

(责任编辑:杨奕)
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