多部门展开反竞争行为调查新反垄断法案出台在即
美科技巨头面临“加强版”反垄断执法
稿件来源:法制日报
发布时间:2019-08-12 11:05:10

图为美国司法部反垄断负责人马坎·戴尔拉希姆((中)在接受媒体采访时阐明政府对科技巨头的态度:“科技公司做大没错,但不能作恶。”  视觉中国 供图

□ 法制日报驻美国记者 陈小方

最近,美国司法部、联邦贸易委员会和国会众议院司法委员会相继宣布对美国的四大科技公司脸书、谷歌、亚马逊和苹果展开“反竞争行为”调查。美国2020年总统参选人、民主党参议员埃米·克洛布查尔还提出了新的反垄断法案,要求对这些科技巨头的反竞争行为予以严惩。美国的科技巨头正面临“加强版”反垄断执法。

不过,分析认为,由于当今科技公司规模上的庞大与传统行业的垄断存在差异,加上他们又善于利用“缩小规模会输给外国对手”的护身符来唤起政治人物们对美国利益的关切,现在还很难判断这场反垄断风潮的前景。

三大主要背景

美国当前的经济不平等加剧、生产力萎靡等问题被归咎为各行业高度集中及反垄断执法松懈

根据报道,美国此次将矛头对准科技巨头,既有开始对当前反垄断状况反思的大背景,也与这些科技公司近年来不断因涉及滥用隐私信息、社交网站激进思潮泛滥等问题而引发广泛争议,以及当前美国政治和经济力量分裂加剧等因素有着密切的关系。

首先,美国正对反垄断状况进行反思。3月,美国国会参议院曾举行一场题为“美国是否存在垄断”的听证会。

根据《华尔街日报》报道,美国的反垄断执法力度自上世纪八十年代以来就开始下滑。2017年,美国司法部的相关诉讼数量较1981年低了61%。而在同一时期,美国的并购交易却不断增加。美国并购和联合研究所的数据显示,美国现在每年公布的并购交易量是40年前的7倍多。

报道称,尽管当前美国失业率保持低位,但薪资增长迟缓,同时经济不平等加剧、生产力萎靡。许多经济学家将之归咎于美国各行业高度集中和反垄断执法松懈。

其次,科技巨头问题日益突出。

在过去20多年中,美国科技巨头通过收购兼并迅速崛起成为美国经济和社会的支柱,其对市场、话语和隐私等问题带来的影响,正日益使人们感到不安。

近年来,围绕着美国四大科技公司的丑闻频频见于报端,广泛涉及滥用用户隐私信息、容忍激进主义言论等等。

去年7月,谷歌被曝允许大量第三方开发商和员工随意浏览用户的个人邮件以及其他谷歌产品的隐私信息。知情人士称,这实际上已成为行业中常见的做法,包括微软等也有类似行为。而除泄露用户信息外,亚马逊还被曝涉及删除差评,甚至进行冒名交易等。

四大科技巨头之一的脸书,则因“迟迟不承认平台上存在干扰美国2016年大选的虚假信息”和因英国“剑桥分析”公司牵涉出的“泄密门”事件,成为众矢之的。

去年4月11日,脸书首席执行官扎克伯格被传唤前往国会出席听证会,就有关问题接受议员们的质询。他声称脸书曾跟虚假信息“真刀真枪地斗争”,并再次就用户个人信息泄密事件道歉。

但《纽约时报》去年11月的调查报道则披露,脸书一直采取包括拖延、否认以及进行全力以赴游说等方式来回击针对它的批评和质疑。

根据报道,脸书的这些招术包括推出关于政界批评者的负面报道,将自由派捐款人、亿万富翁索罗斯描绘为反脸书运动的幕后推手,发表赞扬脸书的故事以及在保守派新闻网站上散布批评谷歌和苹果公司的消息。

而苹果则在美国最高法院输掉了反垄断诉讼。5月14日,美国最高法院裁定允许消费者对苹果的垄断行为发起诉讼。此前有诉讼指责苹果垄断手机软件应用市场,并迫使消费者支付过高费用。原告称,苹果要求必须通过其应用网站进行购买,并收取30%的额外费用。

最后,政治风向转变使科技巨头首当其冲。报道称,本世纪初,自由派和保守派都是科技巨头的拥趸,纷纷称赞这些科技公司让美国经济脱胎换骨,使普通美国人享有了更多权利。但在当下,美国各种社会问题异常突出,政治严重分化,而这被认为与科技巨头们息息相关。

在应对社交媒体上的仇恨言论问题上,直到新西兰克莱斯特彻奇发生造成50人死亡的枪击事件后,脸书才于3月宣布将禁止在平台发布赞扬、支持及表现白人民族主义和白人分离主义的内容。

多方启动调查

美国司法部、联邦贸易委员会、国会众议院司法委员会相继对几大科技巨头展开“反竞争行为”调查

继欧洲国家纷纷对包括脸书在内的科技巨头进行反竞争调查或罚款之后,美国政府也开始转变过去放任的态度,启动调查行动。

6月3日,美国国会宣布对数字市场和技术产业发起调查,以查明像脸书、谷歌和亚马逊这类的科技巨头是否存在“竞争问题”和“反竞争行为”。

众议院司法委员会主席纳德勒认为,开放的互联网虽然为美国人带来了巨大利益,包括经济机会的剧增、庞大的投资和在线教育的新途径,但他也在声明中指出,“目前越来越多的证据表明,一些‘守门者’开始控制在线商务的重要路径、内容和信息交流”。

众议院司法委员会在一份联合声明中表示,除了“记录竞争问题”和调查“反竞争行为”以外,他们还将评估现存的反垄断法律、竞争政策和执法水平是否能够处理这些问题。

众议院司法委员会反垄断小组委员会资深成员吉姆·森森布伦纳在声明中称,技术已经成为美国人日常生活的重要组成部分,“随着世界越来越依赖于数字市场,我们必须探讨如何建立管理架构,以确保公平和竞争”。

7月16日,反垄断小组委员会举行了调查脸书、谷歌、亚马逊和苹果公司可能存在的反竞争行为的听证会。四家公司高管接受了质询。听证会上,反垄断小组委员会主席大卫·西西里尼说,互联网已变得“越来越集中、越来越不开放、对创新和创业的敌意也越来越大”,这扩大了科技巨头周围的“死亡区”,阻止了新公司参与竞争。

西西里尼还在开场白中批评联邦政府没有对科技行业的权力进行足够审查,并警告称,监管行动的缺失为在线平台创造了“事实上的豁免权”。他说,自二十多年前针对微软公司的反垄断行动后,美国联邦贸易委员会和司法部就没有再提出重大的反垄断投诉。

在参议院的听证会上,共和党参议员还抨击了谷歌涉嫌审查保守派的网络言论。来自密苏里州的新当选参议员霍利说,“我对你们公司的信任和对垄断行为的耐心已经耗尽了……我认为该是你们承担一些责任的时候了”。

与此同时,美国政府监管机构也准备加大对科技巨头的审查力度。

7月23日,美国司法部宣布对一些规模较大的科技公司进行调查,以确定这些公司是否存在垄断以及他们的商业行为是否削弱了竞争或损害了消费者。美国司法部在一份声明中称,他们将审查“消费者、企业和企业家对搜索、社交媒体和某些在线零售服务表达的广泛担忧”。

此外,根据与美国司法部达成的协议,美国联邦贸易委员会正准备调查脸书在数字市场上有损竞争的行为。

此前,美国联邦贸易委员会已对脸书罚款50亿美元,这也是其有史以来开出的最大民事罚单。联邦贸易委员会对脸书不当泄露用户数据的调查已经进行了一年多时间。但此间舆论仍认为,这次的罚款金额不够大,对脸书影响有限。

推新反垄断法

美国立法者正力推新的反垄断法案,以赋予司法部和联邦贸易委员会更多反垄断执法权力、加大反垄断罚款力度

7月23日,克洛布查尔提出了一份《垄断阻断法案》,以推进新的反垄断立法。

法案称,市场的竞争对于确保所有美国人能够得到机会非常重要,反竞争行为威胁美国经济,因此,需要增加美国司法部和联邦贸易委员会有效防止非法行为的执法手段,其中包括民事处罚。

法案授权加大对违反《谢尔曼法》行为的罚款力度,最高额度可达其前一年总收入的15%,或者非法经营期间收入的30%。

《谢尔曼法》是美国第一部反垄断法,于1890年通过。1914年,美国通过《克莱顿法》。作为对《谢尔曼法》的补充,《克莱顿法》主要起到预防垄断的作用。随后,美国又通过了一系列修正案。

根据法律授权,美国联邦的反垄断执法主要由司法部和联邦贸易委员会分工负责,其中司法部主要负责执行《谢尔曼法》和《克莱顿法》,而联邦贸易委员会主要执行《联邦贸易委员会法》和《克莱顿法》。

两家执法机构曾于1948年达成备忘录,解决了管辖权上的交叉问题,通过事前通知并获对方认可,从而避免冲突。二者最大的区别是,联邦贸易委员会没有司法部所拥有的进行刑事诉讼的权力。

可以预见,新的反垄断立法生效后,美国的科技巨头将面临“加强版”的反垄断执法。而这在赢得一定的支持外,也引来质疑和担忧之声。例如,来自硅谷的民主党众议员罗·卡纳就担忧,“加强版”的反垄断执法会否阻碍“技术革新和经济增长”。他说,“任何反垄断调查需基于事实。我们确实应当防止科技巨头的反竞争行为,但同时也不应阻碍技术革新和经济增长”。

记者观察

提议拆分科技巨头之声在美愈发强烈

□ 陈小方

对于是否应拆分脸书、谷歌等科技巨头以防止垄断,美国各界目前众说纷纭。

支持拆分一方认为,科技巨头的垄断必须被打破;与之相比,反对者虽然承认科技巨头“造成了一定程度的垄断”,但认为不应对它们进行拆分;第三方中立阵营认为,不拆分也有办法对这些科技巨头加强监管,如让大技术公司与小公司分享数据、通过“非歧视原则”使它们不能在本身的平台占取优势、若一再违法就将相关责任人投入监狱等。

民主党2020年美国总统参选人伊丽莎白·沃伦和哈里斯近日也对是否是时候对这些科技巨头进行拆分的问题发表了看法。

她们认为,美国的经济政策在里根政府时期就已经开始出现了“危险的转变”,使政府遭到削弱,而企业则越来越庞大。她们主张回归更广义的反垄断理念,包括拆分过大过强的企业。

沃伦称,“今天的大技术公司有太多的能量。它们威吓竞争、利用我们的隐私信息赚钱、修改平台使之于其他每个人都不利。在这一过程中,它们伤害了小商业,阻止了革新。”她承诺如果其当选总统,将“建立一届确保每个人及每个企业,即使是美国最大、最强的企业,都遵守规则的政府”。

哈里斯也称,“我们不得不认真研究是否要拆分脸书等科技巨头”。她说,“我认为脸书已经将其业绩增长置于消费者利益之上,特别是在隐私问题上。我认为至少需要对其进行严格管理”。

美国的反垄断在进入本世纪以后,基本上形成了三大阵营,其一端为主张恢复旧制,呼吁加大政府监管,另一端为保守自由派,认为当前的反垄断系统没有什么问题,也不存在垄断危机,而中间派则承认要加强执法,但反对极左派动辄拆分大公司的主张。

从19世纪末至20世纪70年代,美国的反垄断势力一直强劲,包括美国钢铁公司在内的企业都是反垄断的对象。上世纪八十年代里根政府时期则奉行“消费者福祉标准”,认为反垄断只应针对那些明显会造成涨价或其他经济损害的企业。这一政策至少在一定时期内促进了经济发展,也催生了一轮并购浪潮和一些企业巨头。

在主张加强干预的人看来,正是上述科技巨头打破了政府和企业之间的良性平衡。《华尔街日报》称,当前争论中最具煽动性的声音就来自于以自由派政客为首的鼓动者,例如伊丽莎白·沃伦和与其同为2020年美国总统参选人的民主党参议员伯尼·桑德斯等人。

面对上述呼声和指责,美国的科技巨头一方面否认自己存在反竞争行为,一方面对“拆分科技巨头”的声音嗤之以鼻。据报道,美国上一次拆分大型企业美国电话电报公司还是在1982年。

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欧盟反垄断调查数度重击美科技巨头

□ 本报驻美国记者 陈小方

近些年来,欧盟反垄断机构已经对美国多个科技巨头祭出反垄断大旗:谷歌连续3年被欧盟罚款,2017年是24.2亿欧元,2018年为创纪录的43.4亿欧元,2019年则为14.9亿欧元;亚马逊在德国、意大利分别遭遇质疑,还被欧盟竞争专员玛格丽特·维斯塔格盯上,可能面临全球收入10%的罚款;推特、脸书等也都遭到过欧盟调查。今年2月,德国反垄断监管机构判定脸书滥用其市场主导地位,并下令打击其数据收集行为;6月底欧盟还宣布对博通公司(Broadcom)也展开反垄断调查。在调查期间,欧盟计划对博通采取临时措施“以限制其继续垄断”,直到调查结果出炉后再决定惩罚措施。

一般来讲,欧盟每次的反垄断调查最终都以巨额罚款作为终点,但美国科技巨头在接受一轮反垄断调查及罚款后,往往下次还会继续被调查。

针对欧盟的上述行为,美国总统特朗普近日在接受采访时公开表达不满。但显而易见,特朗普对欧盟施压的目的并不是为美国公司撑腰,而是因为罚款最终没有进入美国政府的口袋。众所周知,特朗普政府近日也在酝酿推动新的反垄断立法,对美国科技巨头进行反垄断调查,加大反垄断罚款力度。 

(责任编辑:杨奕)
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